Como se desenvolveu o controle de convencionalidade no âmbito da Corte Interamericana de Direitos Humanos
Podem ser apontadas diferentes etapas, que acarretaram evoluções gradativas, no que se refere ao desenvolvimento do controle de convencionalidade no âmbito da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Para Piovesan, a efetividade dos diálogos jurisdicionais do sistema interamericano de direitos humanos, nos quais assume relevo o papel da Comissão e da Corte Interamericanas, com a sociedade civil, com o sistema universal, com os demais sistemas regionais protetivos e com os sistemas nacionais – o que envolve a consolidação do fenômeno do controle de convencionalidade – constitui importe ferramenta para o empoderamento progressivo do sistema interamericano e para o fortalecimento dos regimes democráticos regionais e dos direitos humanos sob a perspectiva de um sistema multinível.[2]
No início dos anos 1990, no exercício da sua competência consultiva, a Corte começou a se manifestar sobre a compatibilidade de normas internas dos países com a Convenção Americana de Direitos Humanos. Na Opinião Consultiva n. 13/93[3], solicitada pelos governos da Argentina e do Uruguai, o primeiro questionamento se refere à competência da Comissão para qualificar e dar a sua opinião sobre a regularidade jurídica de leis internas, quanto à sua 'razoabilidade', 'conveniência' ou 'autenticidade'. Embora a pergunta dos governos tenha sido dirigida especificamente aos artigos 23 (direitos políticos), 24 (igualdade perante a lei) e 25 (proteção judicial) da Convenção Americana de Direitos Humanos, por não existir hierarquia nos direitos protegidos pelo documento, a Corte emitiu parecer genérico sobre o tema, considerando todos os direitos previstos na Convenção. Conforme o entendimento da Corte, a Comissão deve verificar se a lei de um Estado contraria ou não a Convenção Americana de Direitos Humanos, mas não pode considerar se ela está de acordo com sistema jurídico interno.
Outra Opinião Consultiva emitida pela Corte IDH que se mostrou relevante para o desenvolvimento do controle de convencionalidade foi solicitada pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que apresentou um questionamento acerca de quais seriam os efeitos jurídicos de uma lei interna que viola manifestamente as obrigações contraídas pelo Estado ao ratificar a Convenção Americana de Direitos Humanos. Na petição dirigida à Corte, a Comissão faz referência ao artigo 140 da nova Constituição do Peru, que amplia a aplicação da pena de morte para o crime de terrorismo – além da hipótese de traição à pátria em caso de guerra, que já era prevista na Constituição anterior – em desacordo com o disposto na Convenção Americana. Na resposta – OC 14/1994[4] – a Corte concluiu que uma lei interna viola a Convenção Americana quando em desconformidade com esta e que caso essa violação afete os direitos e liberdades de indivíduos determinados, haverá responsabilização internacional do Estado. Quanto à segunda pergunta da Comissão, referente às obrigações e responsabilidades de agentes ou funcionários de um Estado quando o cumprimento de uma lei interna se traduz em violação manifesta da Convenção Americana, a Corte opinou no sentido de que tal situação gera responsabilidade internacional do Estado e que se o ato de cumprimento da lei constituir, per se, um crime internacional, gerará também a responsabilização internacional pessoal daqueles que o executaram.
Em 2000, no exercício da sua competência contenciosa, a Corte IDH proferiu sentença de exceções preliminares no Caso Las Palmeras vs. Colombia[5], sobre assassinatos perpetrados por membros da polícia nacional e do exército no âmbito de uma operação armada na região rural de Las Palmeras. Ao decidir sobre a terceira exceção preliminar, a Corte assentou sua competência para determinar se qualquer norma interna ou internacional aplicada por um Estado é compatível ou não com a Convenção Americana. E seguiu: 'En esta actividad la Corte no tiene ningún limite normativo: toda norma jurídica es susceptible de ser sometida a este examen de compatibilidad.' Para tanto, a norma em questão deve ser analisada à luz das disposições previstas na Convenção.
Entre os precedentes do controle de convencionalidade, embora sem mencionar a expressão na sentença, destaca-se o Caso Barrios Altos vs. Peru[6], julgado em 2001, acerca da morte e de graves lesões provocada pelo exército a um grupo de pessoas. A Corte considerou que a leis de anistias – nº 26479 e nº 26492 – adotadas pelo Peru, impediram o devido esclarecimento dos fatos, perpetuaram a impunidade e são manifestamente incompatíveis com a Convenção Americana, portanto, carecem de efeitos jurídicos. O juiz A. A. Cançado Trindade[7], em seu voto concorrente, ainda vai além ao sustentar que as leis de autoanistia 'no tienen validez jurídica alguna a la luz de la normativa del Derecho Internacional de los Derechos Humanos' e que o Estado deve prontamente derrogar tais leis, que, segundo ele, 'no son nada más que una aberración, una afrenta inadmisible a la conciencia jurídica de la humanidad.'
No Caso A Última Tentação de Cristo' (Olmedo Bustos e outros) vs. Chile[8], cuja sentença foi proferida em 2001, a Corte decidiu que o Estado deveria modificar seu ordenamento jurídico interno (artigo 19, inciso 12, da Constituição Política e Decreto-Lei número 679) para se adequar à Convenção Americana. Trata-se de censura imposta pelo Consejo de Calificación Cinematográfica (CCC), órgão remanescente do período ditatorial no país, ao filme 'A Última Tentação de Cristo', dirigido por Martin Scorsese, que resultou na violação dos direitos à liberdade de pensamento e de expressão. Torelly destaca que, nesse caso, a Corte expressamente impôs ao Estado não a revisão de uma lei infraconstitucional ou da interpretação da extensão de um direito, mas sim de uma alteração do texto da sua Constituição.[9]
Pela primeira vez, a expressão 'controle de convencionalidade' foi mencionada no voto individual e concorrente do juiz mexicano Sérgio García Ramirez no Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala[10], em 2003, no ponto em que ele sustenta a responsabilidade integral do Estado por violações de direitos humanos, não sendo possível fragmentar a responsabilidade internacional de acordo com a divisão interna de atribuições dos órgãos estatais. O Estado deve responder no seu conjunto e uma demanda internacional repercute em todos os seus órgãos, portanto, nenhum deles pode deixar sua atuação de fora do controle de convencionalidade que a jurisdição da Corte Interamericana suscita. O caso se refere ao assassinato da antropóloga Myrna Mack Chang, em 1991, por agentes militares, em um momento de conflito armado interno no qual se realizaram sistematicamente execuções arbitrárias para aniquilar e silenciar opositores do governo.
No Caso Almonacid Arellano e outros vs. Chile[11], julgado em 2006, a Corte IDH deu mais um passo importante no desenvolvimento da matéria ao indicar que os juízes nacionais devem realizar o controle de convencionalidade no âmbito interno, a partir da interpretação dada pela Corte, como uma espécie de precedente. Conforme trecho da sentença,
[...] o Poder Judiciário deve exercer uma espécie de 'controle de convencionalidade' entre as normas jurídicas internas aplicadas a casos concretos e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Nesta tarefa, o Poder Judiciário deve levar em conta não apenas o tratado, mas também a interpretação que a Corte Interamericana, intérprete última da Convenção Americana, fez do mesmo.
Ou seja, não se observa, aqui, como colocado por Torelly, uma vinculação vertical da jurisdição interna, o tema é tratado com transversalidade no que se refere aos conflitos entre o sistema jurídico interno e o sistema regional de direitos humanos.[12] O chile foi responsabilizado pela Corte pelo assassinato do professor Arellano no contexto da repressão generalizada dirigida aos opositores do regime militar, apesar do Decreto Lei 2191, de 1978, conceder anistia a todos que praticaram atos delituosos na época. Para a Corte, a lei de anistia é incompatível com a Convenção Americana, portanto, carece de efeitos jurídicos – entendimento que já tinha sido adotado no Caso Barrios Altos vs. Peru. Além disso, a Corte entendeu que se trata de crime de lesa humanidade, cuja proibição constitui uma norma imperativa – jus cogens – de direito internacional, e que não pode ser anistiado.
Ainda em 2006, no Caso Trabalhadores Demitidos do Congresso vs. Peru[13], a Corte corrobora seu posicionamento sobre o controle de convencionalidade e ressalta que constitui um dever do judiciário interno controlar ex officio a compatibilidade entre as normas domésticas e a Convenção Americana, o que, segundo Mazzuoli, Costa e Faria e Oliveira[14], produz efeitos no controle difuso de convencionalidade. De acordo com os autores, não há necessidade de solicitação das partes para que o Poder Judiciário exerça o controle de convencionalidade em casos concretos cuja solução pode ser encontrada em tratados internacionais de direitos humanos devidamente ratificados e incorporados ao sistema jurídico interno. Conforme a Corte '[...] los ordenamientos jurídicos internacional y nacional se encuentran en constante interacción en el presente dominio de protección de la persona humana.' O pano de fundo do caso é demissão de 257 trabalhadores do Congresso mediante um decreto lei que autorizava o processo de racionalização no contexto do autogolpe de Estado que aconteceu em 1992 no país.
O precedente estabelecido no Caso Boyce y otros vs. Barbados[15], de 2007, acerca da pena de morte por enforcamento imposta a pessoas condenadas por homicídio, com base na Ley de Delitos del Estado contra la Persona, expressa a realização do controle de convencionalidade sobre a lei penal e sobre a Constituição de Barbados, simultaneamente. A Constituição não permitia o controle de constitucionalidade de leis anteriores à sua promulgação, que era o caso da Ley de Delitos del Estado contra la Persona. Dessa forma, a Corte determinou que o Estado não somente deveria adotar as medidas legislativas necessárias para adequar sua legislação e sua Constituição à Convenção Americana, como também deveria eliminar o efeito da disposição constitucional que impedia que leis editadas antes da entrada em vigor da Constituição pudessem ser impugnadas. Nas palavras da Corte:
El análisis del CJCP (Comité Judicial del Consejo Privado) no debería haberse limitado a evaluar si la LDCP era inconstitucional. Más bien, la cuestión debería haber girado en torno a si la ley también era 'convencional'. Es decir, los tribunales de Barbados, incluso el CJCP y ahora la Corte de Justicia del Caribe, deben también decidir si la ley de Barbados restringe o viola los derechos reconocidos en la Convención.
No quinto caso julgado em desfavor do Estado brasileiro, intitulado como Gomes Lund e outros ('Guerrilha do Araguaia') vs. Brasil[16], cuja decisão foi proferida em 2010, buscou-se a responsabilização do país pela falta de investigação quanto ao desaparecimento forçado dos membros pertencentes à Guerrilha do Araguaia – movimento de resistência ao regime militar – que ocorreu entre os anos de 1972 a 1975. A Corte declarou que o Estado não cumpriu com a obrigação de adequar seu direito interno à Convenção Americana e que as disposições da lei de anistia brasileira (n. 6683/1979) que impedem a investigação e a sanção de graves violações de direitos humanos carecem de efeitos jurídicos.[17]
Uma decisão que impulsionou novos desdobramentos do controle de convencionalidade e representou um avanço relevante na matéria data de 2011, no Caso Gelman vs. Uruguay[18], sobre o desaparecimento forçado de uma jovem grávida e da supressão e substituição da identidade de sua filha no âmbito da Operação Condor, cuja finalidade era reprimir a resistência ao regime militar. Os fatos não foram devidamente esclarecidos em razão da edição da lei de anistia – Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado – aprovada pelo parlamento uruguaio em 1986. A Corte firmou entendimento na sentença no sentido de que todos os órgãos do Estado vinculados à administração da justiça, em todos os níveis, tem a obrigação de exercer ex officio um controle de convencionalidade entre as normas internas e a Convenção Americana. Para tanto, devem considerar não somente a Convenção, mas também a interpretação que a Corte faz dela. Conforme Mazzuoli, Costa e Faria e Oliveira, isso significa que além do Poder Judiciário, todos os demais órgãos estatais vinculados à administração da justiça, como a Polícia Judiciária Civil, a Defensoria Pública e o Ministério Público, nos limites de suas respectivas competências, devem aferir a convencionalidade das leis internas na sua atuação. Os autores apontam mais um ponto positivo na sentença:
[...] a decisão do Caso Gelman vs. Uruguai teve também o mérito de servir de 'cláusula de barreira' para que assuntos que possam ser resolvidos no âmbito interno, à luz do exame de convencionalidade, só sejam levados ao plano internacional (Comissão Interamericana e Corte IDH) após a manifestação de todos os órgãos internos vinculados à administração da Justiça, o que, a um só tempo, traz economia ao sistema internacional de proteção dos direitos humanos e demanda dos órgãos estatais uma efetiva atuação interna (exame de convencionalidade) à luz das normas internacionais de direitos humanos ratificadas e em vigor no Estado.[19]
Além dos casos que foram resumidamente expostos, outros tantos poderiam ser indicados como importantes para o avanço da doutrina do controle de convencionalidade no âmbito da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Porém, os que aqui foram escolhidos para delinear o avanço no desenvolvimento da matéria já são suficientes para demonstrar uma grande evolução. Em um primeiro momento, a Corte emitiu opiniões consultivas sobre a compatibilidade de leis internas com a Convenção Americana: após, no exercício da sua competência contenciosa, determinou que os tribunais nacionais exercessem o controle de convencionalidade, conforme a sua interpretação da Convenção: em seguida, a Corte se posicionou acerca da natureza ex officio do controle de convencionalidade por todos os órgãos do Estado vinculados à administração da justiça: por fim, sustentou a ideia de que o regime regional de direitos humanos tem a mesma posição hierárquica das Constituições do Estado.
Nas palavras de Piovesan, 'a formação de uma nova cultura jurídica, baseada em uma nova racionalidade e ideologia, surge como medida imperativa à afirmação do ius commune latino-americano em direitos humanos'.[20] Esse novo paradigma, que encontra no controle de convencionalidade uma forma de se afirmar, passa por uma mudança de estrutura de referencial: 'da hermética pirâmide centrada no State approach à permeabilidade do trapézio centrado no Human rights approach'.[21] Somente um diálogo de efetiva colaboração entre o plano interno e o regime regional é capaz de maximizar a proteção dos direitos humanos em todos os níveis.
Referências
ADPF 153, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 29/04/2010, DJe-145 DIVULG 05-08-2010 PUBLIC 06-08-2010 EMENT VOL-02409-01 PP-00001 RTJ VOL-00216- PP-00011. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&:docID=612960. Acesso em 15 jun 2021.
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PIOVESAN, Flávia. Sistema Interamericano de Direitos Humanos: impacto transformador, diálogos jurisdicionais e os desafios da reforma. Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global, v. 3, n. 1, p. 76-101, jan.jun/2014. p. 89-100.
TORELLY, Marcelo. Controle de Convencionalidade: constitucionalismo regional dos direitos humanos? Revista Direito e Práxis, Rio de Janeiro, vol. 08, n. 1, 2017, p. 321-353.
[1] Caroline Dimuro Bender D'Avila - Mestre em Direito pela PUCRS. Professora da IMED-POA.
[2] PIOVESAN, Flávia. Sistema Interamericano de Direitos Humanos: impacto transformador, diálogos jurisdicionais e os desafios da reforma. Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global, v. 3, n. 1, p. 76-101, jan.jun/2014. p. 89-100.
[3] Corte IDH. Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-13/93 de 16 de julio de 1993. Serie A No. 13. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_13_esp.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[4] Corte IDH. Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (Arts. 1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94 de 9 de diciembre de 1994. Serie A No. 14. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_14_esp.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[5] Corte IDH. Caso Las Palmeras Vs. Colombia. Excepciones Preliminares. Sentencia de 4 de febrero de 2000. Serie C No. 67. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_67_esp.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[6] Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú. Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001. Serie C No. 75. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_83_esp.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[7] Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/casos_sentencias.cfm. Acesso em 09 de jul de 2021.
[8] Corte IDH. Caso 'La Última Tentación de Cristo' (Olmedo Bustos y otros) Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C No. 73. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_73_esp.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[9] TORELLY, Marcelo. Controle de Convencionalidade: constitucionalismo regional dos direitos humanos? Revista Direito e Práxis, Rio de Janeiro, vol. 08, n. 1, 2017, p. 321-353. p. 334.
[10] Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003. Serie C No. 101. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/casos_sentencias.cfm. Acesso em 09 de jul de 2021.
[11] Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_154_por.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[12] TORELLY, Marcelo. Controle de Convencionalidade: constitucionalismo regional dos direitos humanos? Revista Direito e Práxis, Rio de Janeiro, vol. 08, n. 1, 2017, p. 321-353. p. 334.
[13] Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_158_esp.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[14] MAZZUOLI, Valerio De Oliveira: COSTA E FARIA, Marcelle Rodrigues Da: OLIVEIRA, Kledson Dionysio de. Aferição e Controle de Convencionalidade pelo Ministério Público. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul , v. 1, n. 87, p. 183-220, 26 out. 2020. p. 185.
[15] Corte IDH. Caso Boyce y otros Vs. Barbados. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007. Serie C No. 169. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_169_esp.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[16] Corte IDH. Caso Gomes Lund y otros ('Guerrilha do Araguaia') Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_219_por.pdf. Acesso em 09 de jul de 2021.
[17] O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 153, em 2010, meses antes da sentença da Corte IDH, não acolheu, por maioria, o pedido do Conselho Federal da OAB por uma revisão na Lei de Anistia. Isto é, o STF considerou a lei compatível com a Constituição Federal de 1988. ADPF 153, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 29/04/2010, DJe-145 DIVULG 05-08-2010 PUBLIC 06-08-2010 EMENT VOL-02409-01 PP-00001 RTJ VOL-00216- PP-00011. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&:docID=612960. Acesso em 15 jun 2021.
[18] Corte IDH. Caso Gelman Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. Serie C No. 221. Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_221_esp1.pdf. Acesso em 15 jun 2021.
[19] MAZZUOLI, Valerio De Oliveira: COSTA E FARIA, Marcelle Rodrigues Da: OLIVEIRA, Kledson Dionysio de. Aferição e Controle de Convencionalidade pelo Ministério Público. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul , v. 1, n. 87, p. 183-220, 26 out. 2020. p. 187.
[20] PIOVESAN, Flávia. Sistema Interamericano de Direitos Humanos: impacto transformador, diálogos jurisdicionais e os desafios da reforma. Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global, v. 3, n. 1, p. 76-101, jan.jun/2014. p. 89-100. p. 96.
[21] PIOVESAN, Flávia. Sistema Interamericano de Direitos Humanos: impacto transformador, diálogos jurisdicionais e os desafios da reforma. Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global, v. 3, n. 1, p. 76-101, jan.jun/2014. p. 89-100. p. 91.
D'AVILA, Caroline Dimuro Bender D'Avila. Como se desenvolveu o controle de convencionalidade no âmbito da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 21, nº 1522, 16 de Junho de 2021. Disponível em: https://paginasdedireito.com.br/component/zoo/como-se-desenvolveu-o-controle-de-convencionalidade-no-ambito-da-corte-interamericana-de-direitos-humanos.html